¿Los pueblos deciden?

Pese a que el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo recoge el derecho de los pueblos indígenas de ser consultados sobre actividades extractivas en sus territorios, su aplicación es discrecional en Latinoamérica.

Fotografía de Sandra Sebastián/Plaza Pública

La conflictividad social en América Latina ha aumentado en las últimas décadas. Lo manifiesta el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización de Estados Americanos (OEA) y lo suscriben organizaciones sociales. Las causas de muchos de estos conflictos suelen tener un factor común: la oposición de las comunidades indígenas a la explotación de sus recursos naturales por parte de empresas extractivas.

Es aquí donde las consultas previas toman protagonismo. La Organización Internacional del Trabajo expuso en el Convenio 169 que los gobiernos deben consultar a las comunidades antes de autorizar cualquier programa de prospección o explotación de sus recursos, con el fin de determinar si sus intereses serían o no perjudicados. El problema es que los gobiernos no siempre lo cumplen y cada país decide discrecionalmente cómo aplicar la norma. Algunos lo hacen a través de consultas populares. Otros, dejan que las mismas comunidades las gestionen. No facilitan el diálogo. No parecieran buscar que los pueblos sean escuchados.

Hace unos días, la Corte de Constitucionalidad (CC) de Guatemala autorizó la reactivación de dos proyectos hidroeléctricos denominados Oxec y Oxec II, aprobados por el Ministerio de Energía y Minas sin realizar antes una consulta a los pueblos afectados. La Corte Suprema de Justicia había dejado en suspenso las licencias de ambos proyectos por este motivo. Pero cuando la CC conoció el caso pareció omitir la definición de “previa”, y autorizó continuar con la intervención de los ríos Cahabón y Oxec por un año prorrogable, mientras el Estado de Guatemala realiza el proceso de consulta.

La Procuraduría de Derechos Humanos (PDH) de Guatemala registra 85 consultas comunitarias de 2005 a la fecha. Todas han sido organizadas por las propias comunidades y no por el Estado, como establece el Convenio 169. Ninguna de ellas ha sido vinculante y los proyectos continuaron. En otros países de Latinoamérica, los Tribunales han logrado que el Estado realice consultas a las comunidades. En Colombia, por ejemplo, hay tres casos emblemáticos de comunidades que fueron escuchadas y que dijeron “no” a dos proyectos petroleros y uno minero.

En Cumaral, Meta, se realizó recientemente una consulta popular para decidir si la empresa petrolera Mansarovar Energy debía ejecutar o no actividades de exploración sísmica, perforación, explotación y producción de hidrocarburos en la jurisdicción del municipio. La población se negó al proyecto. En 2013, en el municipio de Tauramena (Casanare) se vivió una situación similar. La comunidad votó en contra del proyecto Odisea Tres D de la empresa Ecopetrol. Y en Cajamarca (Tolima), se realizó en marzo de 2017 una consulta para conocer si las comunidades de la zona aprobaban un proyecto minero de oro a cielo abierto, ejecutado desde 2009 por la empresa AngloGold Ashanti. 97% de los votantes se negó.

Por su parte, el presidente de Colombia Juan Manuel Santos ha dicho que la consulta previa se convirtió en “un dolor de cabeza” y busca regularla a través de una ley específica.

En Perú se aprobó en agosto de 2011 la Ley de Consulta Previa, que permitió a los pueblos indígenas pronunciarse sobre proyectos extractivos. Allí se detallaba que las entidades estatales debían identificar a los pueblos que tenían derecho a la consulta. Sin embargo, el gobierno ocultó durante años esta información. Solo cuando se conoció el listado, se supo que 63% de las comunidades que se encontraban en territorios quechua tenían derecho a la consulta, algo que el Estado había obviado al aprobar varios proyectos mineros sin su consentimiento. La plataforma de periodismo de investigación Ojo Público lo desveló en una investigación publicada en 2015.

En otros lugares, las comunidades continúan protestando para que se respete su derecho. En Ecuador, varias organizaciones indígenas y shuar denunciaron en marzo de este año la ausencia de consulta previa para la ejecución de los proyectos mineros Mirador y San Carlos Panantza, los primeros a cielo abierto que se desarrollan en la Amazonía sur del país. “Sabemos que no se ha respetado este derecho porque el pueblo shuar en un comienzo se pronunció en contra de la actividad minera en su territorio ancestral”, señaló uno de los dirigentes en su momento.

Costa Rica y la provincia argentina de Córdoba fueron más allá: aprobaron leyes para prohibir y limitar la minería. Costa Rica se convirtió en 2010 en el primer país de Latinoamérica en vetar la minería y el uso de sustancias tóxicas. En Córdoba se aprobó en 2008 una prohibir la explotación a cielo abierto. Grupos empresariales de esa región argentina trataron de tumbar la legislación, pero el Tribunal de Justicia puso fin a la discusión y ratificó la legitimidad de la ley en 2015.

En la mayoría de casos en la región, la consulta previa únicamente se produce después de que la población la solicita y cuando ya han iniciado las actividades exploratorias o extractivas. La otra parte de la discusión es si la consulta es o no vinculante. El Convenio 169 habla de un diálogo “de buena fe” pero no se menciona la palabra “vinculante” en ningún artículo, y eso abre la puerta a que los gobiernos y el sector empresarial hagan su propia interpretación del texto. Mientras que la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas menciona que antes de aprobar cualquier proyecto que afecte el territorio de las comunidades, los Estados deben obtener su consentimiento libre e informado.

Aun así, en varios países de América Latina, no se han implementado las consultas de manera sistemática. Por ahora, el derecho pleno de los pueblos a decidir sobre sus territorios continúa siendo una utopía. El primer reto es lograr que los estados escuchen a sus comunidades, que establezcan mecanismos de consulta antes de aprobar licencias para cualquier proyecto extractivo. Lo segundo, el desafío más grande, conseguir que la respuesta a la pregunta se respete, y no quede en un mero trámite a cumplir.

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